назад  , в начало 

Разрабатывая и реализуя политику в отношении России, администрация Клинтона совершила ряд функциональных и структурных ошибок. Три существенных промаха оказали воздействие на подход администрации США к государствам, возникшим в результате распада Советского Союза. Во-первых, вместо того, чтобы реструктурировать органы внешней политики в государственном департаменте США в соответствии с новой геополитической реальностью, бюрократии было позволено сохранить ту же структуру, которая использовалась в отношениях с Советским Союзом. Была сделана попытка компенсировать недостатки этой структуры путем создания постов посла по особым поручениям и специального советника госсекретаря по проблемам новых независимых государств. Это создало впечатление повышенного внимания к России и другим бывшим республикам СССР, но и породило другую, возможно, более серьезную, проблему для разработки и осуществления политики США — персонализацию принятия решений.

В первые четыре года администрация Клинтона занималась в основном американской экономикой, поэтому политика в отношении России и новых независимых государств была передана в ведение вице-президента, заместителя министра финансов по международным делам и посла по особым поручениям по делам СНГ. Отношения Америки с Россией осуществлялись этими тремя официальными лицами, и формирование политики зависело исключительно от личных отношений между узким кругом чиновников правительств США и России, а не концентрировалось на интересах США.

Политика, основанная на личностях, привела к третьей ошибке: “москвоцентризму” в оценке отношений к другим государствам бывшего СССР. Опора на нескольких высокопоставленных российских чиновников предопределила применение этого москвоцентристского подхода к формулированию политики в отношении Украины, государств Балтии и Закавказья.

Более того, персонализация политики не обязательно вела к лучшей координации или осуществлению политической линии, особенно в отношении двусторонней помощи. В начале-середине 1990-х годов помощь США странам СНГ превратилась в растущую индустрию. Целый ряд американских агентств — от госдепартамента и министерства финансов до министерства сельского хозяйства; юстиции и обороны — стал управлять этими программами. Чтобы уследить за растущим числом распределителей помощи, администрация Клинтона инициировала межведомственный процесс во главе с послом по особым поручениям, который в основном удачно справлялся с повседневным управлением российско-американскими отношениями, включая двустороннюю помощь. Однако и посол по особым поручениям, и межведомственный процесс не сумели ни преодолеть проблем, присущих бюрократии, сложившейся в советское время, ни уменьшить личностные факторы в принятии политических решений.

Сконцентрировав внимание на предоставлении помощи иностранным государствам, конгресс США попытался исправить недочеты и недостатки, учредив в соответствии с законом должность координатора при государственном департаменте по формированию и регулированию помощи иностранным государствам. Однако это не помогло улучшить координацию, как планировал конгресс. Ограничение полномочий координатора помощи США бывшим республикам СССР было по существу заложено с самого начала, так как фактическое управление российско-американскими отношениями оставалось в руках бюрократов по мере того, как они двигались вверх по карьерной лестнице. Оба поста — и посол по особым поручениям, и координатор, облеченный полномочиями конгресса США, — продолжают существовать на момент начала деятельности новой администрации США, хотя реальное управление отношениями находится в руках нынешнего заместителя госсекретаря.

Новая администрация США должна восстановить баланс в процессе формирования и осуществления политической линии, устранив основу для политики, основанной на личностях, и стимулы для тех, кто эту политику контролирует и осуществляет политическую программу, которая не соответствует президентской. Для этого Дж. Буш должен:

1. Установить широкие параметры вовлеченности и взаимодействия с Евразией и с Россией как одной, хотя и важной, из стран региона. Российско-американские отношения должны быть сосредоточены на программе, сформулированной президентом и Советом национальной безопасности, которым он руководит. Из-за недостатка времени президент должен делегировать повседневное управление политикой Межведомственной группе высокого уровня по Евразии (МГВУЕ), которая включала бы госсекретаря, министров финансов, юстиции и обороны, помощника президента по национальной безопасности, директора Центральной разведки и председателя Комитета начальников штабов. Эта группа несла бы ответственность за осуществление политики, а также за решение вопросов. Президент должен назначить госсекретаря руководителем МГВУЕ.
2. В рамках МГВУЕ дать полномочия межведомственного управления и надзора над осуществлением политики специальной Тематической группе, деятельность которой будет полностью посвящена России и Евразии. Во главе этой Тематической группы должны стоять заместитель госсекретаря по политическим вопросам и заместитель помощника президента по национальной безопасности. Они, в свою очередь, должны опираться на помощника госсекретаря по европейским делам и старшего директора совета национальной безопасности в вопросах управления межведомственным процессом. Старшим директором по вопросам России и Евразии в совете должен быть человек с обширными знаниями России и российских персоналий. Он также должен четко представлять себе, каковы стратегические задачи президента в этом регионе. Однако старший директор не должен быть исключительно экспертом по России, так как интересы США в Евразии не ограничиваются двусторонними отношениями с Россией. Также необходимы хорошее понимание проблем Украины, Кавказа и Центральной Азии и отличное знание взаимодействия политики, экономики и проблем безопасности.
        Члены Тематической группы должны собираться на регулярной основе и отчитываться перед МГВУЕ раз в квартал. Если на уровне Тематической группы вопрос разрешить нельзя, его незамедлительно следует представить на рассмотрение МГВУЕ. Решения по проблемам, которые не в состоянии решить МГВУЕ, будет принимать президент.
3. Поручить госсекретарю пересмотреть структуру госдепартамента. Создание межведомственной структуры — важный шаг в разработке и проведении эффективной политики в отношении как России, так и Евразии. Однако президент и госсекретарь должны понимать, что они наследуют запутанную структуру, созданную во время “холодной войны”, которая включает многочисленных координаторов и отделы, ответственные за повседневные политические вопросы.
        Ответственность за двусторонние отношения с Россией должна быть вновь возложена на Управление по европейским делам. А полномочия по осуществлению отношений с Россией следует передать в ведение вновь создаваемого поста заместителя помощника госсекретаря, который комбинировал бы полномочия существующих должностей посла по особым поручениям и специального советника госсекретаря по странам бывшего СССР. Посол США в Москве и помощник госсекретаря по европейским делам должны предоставлять рекомендации и аналитические материалы в распоряжение заместителей госсекретаря и самого госсекретаря. Вертикаль полномочий в госдепартаменте по вопросам осуществления политики должна быть четкой.
        Далее, следует реорганизовать отдел, занимающийся государствами бывшего СССР. В настоящее время Украина, Белоруссия и Молдавия находятся в ведении того же отдела, который занимается Россией. Такая бюрократическая структура как бы транслирует мысль о том, что Соединенные Штаты воспринимают эти страны как сферу влияния России. С таким восприятием следует немедленно покончить. Украину, Белоруссию и Молдавию следует курировать отделу, возглавляемому заместителем помощника госсекретаря по делам Центральной Европы. Курирование стран Закавказья также следует переместить из отдела российско-американских отношений. Оно должно осуществляться отделом по делам Южной и Центральной Европы или Бюро по делам Ближнего Востока. Точно так же, курирование новых независимых государств Центральной Азии следует передать в ведение Бюро по делам Ближнего Востока или Бюро по делам Южной Азии. Проблемы, связанные с исламом и нефтью, а также политика в отношении Афганистана, Пакистана и Турции, не менее, если не более, важны, чем проблемы, связанные с Москвой.
4. Поручить министру обороны расширить двусторонние военные обмены с Россией, а также программы обмена по вопросам гражданского контроля над вооруженными силами. Для осуществления этой политики министр обороны должен поручить заместителю помощника министра, курирующему вопросы России, Украины и Евразии в аппарате помощника министра обороны по вопросам политики международной безопасности, директору по делам России и Украины в составе этого же аппарата и заместителю помощника министра по вопросам стратегии и уменьшения угрозы, курирующему отношения с Россией и Евразией, разработать подробный план действий.
        Соединенные Штаты должны иметь в виду, что некоторые российские офицеры, участвовавшие в программах обмена, впоследствии отстраняются от должности или обнаруживают, что их продвижение по службе замедляется. Это явно подрывает цель обменов. Поэтому нужно внимательно отслеживать развитие карьеры российских офицеров, участвующих в обмене, для оценки эффективности этих обменов. Подобные обмены необходимы между ФСБ и ФБР и между полицейскими организациями штатов и российским МВД.
        Пентагон должен усилить группу аудиторов, которая контролирует российскую часть Программы сотрудничества по снижению угрозы, путем привлечения аудиторов со знанием русского языка, понимающих российскую армию и общую практику ведения бизнеса. Поступали жалобы на то, что русские не предоставляют адекватных бухгалтерских документов отчетности, и это угрожает успеху программы.
        Заместитель директора по разведке Центрального разведывательного управления должен создать оперативную группу по проблеме российско-китайского стратегического партнерства и координации. В этой группе должны работать эксперты из разведывательного сообщества при содействии внешних экспертов. Деятельность группы должна выходить за рамки контроля над торговлей вооружениями и технологиями и исследовать стратегические намерения и возможные последствия российско-китайского стратегического партнерства. Она должна сконцентрировать внимание на сборе и анализе разведданных, которые упрощали бы более детальную оценку того, насколько тесно Москва и Пекин координируют свою антиамериканскую политику.

Во время пребывания у власти администрации Клинтона конгресс проявлял все больше скептицизма относительно российско-американских отношений. Будучи обеспокоенным неудовлетворительной деятельностью Агентства по международному развитию, конгресс последовательно сокращал размеры помощи России и странам бывшего СССР — с 2,4 млрд долларов в 1993 году до 500 млн долларов в 1999 году. Конгресс законодательно одобрил программу Сотрудничества по уменьшению угрозы (известную как программа Нанна-Лугара). Он также финансировал несколько школьных обменов (программа Брэдли) и визиты официальных лиц, организованные библиотекой конгресса.

Конгресс принял разработанный палатой представителей закон о введении санкций против отдельных российских предприятий, поставляющих технологии баллистических ракет в Иран, Ирак, Ливию и Сирию. Однако в 1995 году администрация США заключила тайное соглашение с Кремлем (меморандум Гора-Черномырдина) в обход санкций, позволив Москве продавать оружие в Иран. Палата представителей также одобрила санкции против Азербайджана, который был вовлечен в военные действия с Арменией (1988-1994). Эти санкции остаются в силе, несмотря на прекращение огня между воюющими сторонами, действующее уже семь лет.
     Конгресс, однако, оказался не столь эффективным в осуществлении контроля над ролью министерства финансов в предоставлении двусторонних и международных займов России, которые проводились через международные финансовые институты.
     Конгресс через комитет спикера по России под председательством конгрессмена Кристофера Кокса и Исследовательская группа конгресс-Дума, возглавляемая конгрессменом Куртом Уэлдоном, стремились сохранить за собой право участия в российско-американских отношениях. Они осознавали их важность и проявляли готовность к сотрудничеству с администрацией США.

Для проведения политики в отношении России администрация Буша должна теснее работать с конгрессом. В частности ей следует:

1. Обеспечить регулярные брифинги для конгресса, которые должны проводить помощник госсекретаря по европейским делам и заместитель помощника госсекретаря по российским делам. Администрация должна регулярно инструктировать комитет по международным делам палаты представителей и комитет сената по иностранным делам о событиях в сфере политики США в отношении России. Администрация США также должна приветствовать регулярные обмены в рамках исследовательской группы Госдума-конгресс.
2. Работать с конгрессом по сокращению практики предоставления России кредитов МВФ и Всемирного банка. В частности, президент должен поручить министру финансов взаимодействовать с соответствующими комитетами конгресса по проблеме введения норм фидуциарных обязанностей для руководителей МВФ и Всемирного банка и введения норм предоставления кредита, общепринятых в деловом секторе, включая ожидаемый результат и шансы на возврат кредита. Министерства финансов и юстиции должны также работать с конгрессом над ужесточением критериев расследования и возбуждения уголовных дел по фактам коррупции, халатности и других уголовных преступлений со стороны чиновников международных финансовых организаций.

За последние годы российское общественное мнение, которое после краха коммунистического режима было настроено явно проамерикански, изменилось в худшую сторону. В общественной сфере накопились проблемы, требующие вмешательства публичной дипломатии. Как регулярно показывают опросы, проводимые по заказу США, общественное мнение в России оборачивается против Соединенных Штатов. Их воспринимают как государство, интригующее в ущерб национальным интересам России, стремящееся к ее ослаблению и угрожающее национальной безопасности России. Это особенно относится к элитам в сфере международной политики и национальной безопасности времен СССР и к некоторым СМИ.

Расширение НАТО и военная операция в Косово позволили российскому правительству развернуть в общественной среде жесткую антиамериканскую пропаганду. Российское общество пало жертвой старой “утки” о том, что НАТО — “агрессивный” блок, нацеленный на подготовку наступательной войны против России. Впервые после горбачевских реформ перед посольством США в Москве прошли антиамериканские демонстрации, организованные правительством. Около половины россиян, принявших участие в опросе в марте 2000 года, сказали, что настроены антиамерикански.

Существует реальная опасность того, что свобода прессы — одно из величайших достижений ельцинской эпохи — под угрозой. Прошли обыски в редакциях оппозиционных газет, на журналистов совершались нападения, некоторые были похищены и убиты. Российский министр печати предложил запретить деятельность радио “Свобода” в России. В связи с тем, что общественность России все больше подвергается антиамериканской и националистической пропаганде со стороны прессы, а российское государство усиливает свою роль в управлении СМИ, Соединенные Штаты должны:

1. Увеличить возможности непосредственного предоставления альтернативных точек зрения российской общественности. Например, усилить возможности вещания “Голоса Америки” и радио “Свобода” в России на коротких волнах, а также качество, объем и распространение телевизионных программ “Голоса Америки”, особенно если Кремль начнет наступление на российские СМИ. Кроме того, следует открыть сайт в Интернете “Голоса Америки”, на котором подаются текущие новости и комментарии.
        В настоящее время около 50 местных ультракоротковолновых радиостанций ретранслируют радио “Свободу” и только 12 региональных компаний ретранслируют телевидение “Голоса Америки” на русском языке. Их численность следует значительно увеличить, чтобы больше россиян могли узнать американскую точку зрения.
        Соединенные Штаты заинтересованы в создании СМИ, которые выступают за свободу прессы, ратуют за антикоррупционную политику, способствуют созданию правового государства, экономическим реформам и демократическим принципам в политической системе России. Американский бизнес должен быть уверен, что российская элита заинтересована в честном правительстве, земельной реформе, защите интеллектуальной собственности и прав собственности в целом. Журналисты российских телевидения и радио, редакторы печатных изданий и комментаторы должны разбираться в этих важных вопросах для того, чтобы правильно подавать их читателям и зрителям.
        Точку зрения США можно доводить до сведения непосредственно российских СМИ с помощью отделения общественных связей госдепартамента США. Это важный инструмент формирования мнения российской аудитории о международных делах. Сегодня освещение некоторых событий носит явно предвзятый характер против США, в то время как такие важнейшие темы, как возрастание роли Китая в качестве региональной и потенциально агрессивной державы игнорируются. Работа с российскими главными редакторами, редакторами по международным делам и комментаторами может стать эффективной тактикой влияния на общественное мнение. Этого можно достичь, организуя конференции и семинары в России. Исследовательские группы, поддерживаемые Западом, например, Национальный институт прессы, Программа поддержки прессы Совета по международным исследованиям и обменам, а также такие российские организации, как Фонд защиты гласности, могли бы осуществлять эту деятельность.
2. Перевести американские программы развития демократии, которые в настоящее время финансируются Агентством международного развития США, в ведение Национального фонда за демократию. Российские организации, которые способствуют развитию демократии и правового государства и противостоят коррупции на государственном уровне должны поддерживаться другими американскими правительственными и некоммерческими источниками финансирования. Организации, оказывающие влияние на общественное мнение, должны получать максимальное освещение в прессе. Это Комитет солдатских матерей, Фонд защиты гласности, “Транспэренси Интернешнл” и Общество “Мемориал”. Им может быть оказана финансовая помощь через Национальный фонд за демократию. Это финансируемая конгрессом и частными фондами некоммерческая организация, которая поддерживает демократию по всему миру.
3. Расширять обмены и программы, позволяющие российским студентам и молодым специалистам получать образование или необходимые профессиональные навыки в США. Прошедшие обучение в Америке российские студенты по возвращении домой могут стать для Соединенных Штатов проводниками перемен и послами доброй воли. Сейчас в США обучается около 30 тыс. китайских студентов. Однако за счет правительства США в 2000 финансовом году финансировалось обучение менее 150 российских студентов и аспирантов. Поддержка должна в первую очередь идти на финансирование программ по деловому администрированию, праву, экономике, общественному управлению и современным методам исследований в области общественных наук.

Новый президент будет иметь дело с Россией, которая значительно отличается от той страны, с которой имел дело Клинтон, став президентом. Похоже, что сегодняшняя Россия стоит на грани возврата к централизованному правлению с преобладанием власти спецслужб. Эта Россия будет оказывать значительное влияние на соседние государства и демонстрировать самые сильные антиамериканские настроения за последние 15 лет. Однако ее руководство также понимает, что если в ближайшем будущем экономические показатели России существенно не улучшатся, в первые десятилетия XXI века эта страна останется на обочине истории.

Дж. Буш должен четко определиться с тревогами и приоритетами в сфере российско-американских отношений. Главными среди них должны быть растущие усилия России по активизации антиамериканских настроений на международной арене, а также деятельность по распространению вооружений, которая превращает Россию в арсенал оружия и стратегический тыл для Пекина. Среди приоритетов необходимо также подчеркнуть развертывание национальной противоракетной обороны и эффективное сдерживание режимов-изгоев в Иране, Ираке и Северной Корее.

Соединенные Штаты должны добиваться более тесного сотрудничества с Россией в трех обширных областях: безопасность и дипломатия, экономические связи и развитие демократии, права человека и правовое государство. Президент будет располагать средствами для защиты жизненно важных интересов США в этих вопросах и должен быть готов к этому. Если Москва станет сотрудничать, внешняя политика США сможет помочь России стать более эффективной в плане внутренней политики и более совместимой в международном плане.

назад  , в начало